为促进我国城市轨道交通建设又好又快发展,国家近年来出台了一系列城市轨道交通项目建设管理的政策性法规。2003年国务院办公厅曾下发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》,明确提出要“坚持量力而行,有序发展”的方针,超前规划,适时建设,确保轨道交通建设与城市经济发展水平和交通需求相适应[1]。在过去的40多年里,我国城市轨道交通取得了显著的成就,在建设实践中也取得了一些经验和教训[2]。目前迫切需要在立法层面上进一步规范轨道交通建设管理的具体要求,明确政府和企业各部门之间的责任,从而鼓励、支持和监督城市轨道交通行业的健康发展。
一、世界范围内轨道交通建设管理模式
自1863年1月英国伦敦开通第一条城市地铁以来,全世界目前已有50多个国家的170多座城市建有地铁,共开通了约500条线路,总长度约10 000公里[3]。许多发达国家和地区通过不断探索与实践,在轨道交通的投资和经营领域中逐渐形成了几种特点鲜明的模式,其探索、实践过程中的经验对我国轨道交通建设管理具有较好的借鉴作用。
轨道交通是准公共产品,有很强的公益性,决定了其不可能作为商业产品,通过市场竞争获得资金来源和健康发展,政府通常要参与地铁的投融资和经营活动[4]。从政府参与程度、参与方式的不同,轨道交通管理可分为以下几种模式:
(一)民有民营模式
民有民营模式即在政府特许经营条件下,由私人集团投资兴建,并由私人集团经营。泰国曼谷轻轨采用了此种模式。
曼谷轻轨的资金来源30%由投资者出资,70%由投资者向银行贷款,其开创了世界上完全由民间资本投资、建设和运营的城市轨道交通的先例[9]。曼谷轻轨采用简单BOT模式,项目发起者是曼谷市政府,具体主管部门为曼谷市政管理局。投资者为香港股票上市公司华基泰公司,由其在泰国的联营公司泰华荣组建一个子公司即曼谷运输系统有限公司作为项目公司,建设经营这个项目,经营30年后交回市政管理局。
曼谷轻轨以高架或地面线为主,市政府无偿给发展商提供沿线及车辆段工程用地并在建设中基本采用国产机电设备。泰国政府对该项目的进口机电设备采取全免关税等措施,市政管线拆迁总费用约为13 116亿泰铢,发展商只承担5亿泰铢,其余由政府承担,并且政府给予其运营前8年全免营业税政策,使发展商的建设和运营费用最低。政府为吸引外商投资保证给予发展商较高的回报率,保底回报率为15%,最高可达20%,同时承诺发展商只承担每年5%的通胀率,超过部分由政府承担。但客流风险由发展商承担,由于曼谷市民能承受较高的票价(平均一程票价为21泰铢),同时泰币为可自由兑换币,汇率风险较小,而且规定建设期48个月,从政府交出沿线及车辆段用地之日起计。这些政府的承诺和较低的汇率、工期风险,给了发展商投资的信心保障。
民有民营模式的特点是私人集团负责地铁的投资、建设和运营,政府只为私人集团的投资、建设等提供保障。虽然从某些角度来说解决了政府财政负担的问题,但由于城市轨道交通建设投资巨大,项目自身运营效益难以维持企业的良性发展循环,特大城市的轨道交通网络全部采用该模式是不合适的,只能对其中一条或少数几条有条件线路采取此种模式进行探索尝试。
(二)公私合营模式
公私合营模式即由政府与企业共同出资成立地铁公司,负责地铁的投资、建设和运营。香港地铁和日本地铁就是典型的例子。
1.香港政府从1975年开始建设轨道交通。在建设初期,债务融资全部由香港政府提供担保,项目建成后,由香港地铁有限公司(简称地铁公司)按照商业原则进行地铁的经营和日常管理[6]。自1979年底逐段投入运营以来,经历了12年的亏损后转为盈利。随后香港地铁的投资、建设及经营均由地铁公司承担,公司以独立的商业实体进行财务策划和经营,按照审慎的商业原则进行融资运作。
香港地铁的建设资金主要来源于两个方面:一是政府在审批地铁规划时,将周边土地的开发权交给地铁公司。而香港土地价格昂贵,地铁公司通过地铁沿线地产交易筹集大量资金,在很大程度上补充地铁建设的需求。二是香港政府赋予地铁公司确定票价的自主权,这样地铁公司就可以按照平衡经营成本反算来确定地铁票价。虽然地铁票价较高,但地铁站点布置密集,可以提供快捷、舒适的通勤服务,因此多数人还是形成了乘坐地铁的习惯。到2005年底,香港地铁年运量8·58亿人次,日均运量250万人次。香港地铁的票款收入占地铁公司全部收入的70%。香港地铁有限公司一直保持着良好的盈利水平(资产收益率达18%),并依靠其良好业绩,于2000年在香港联合交易所上市,开拓了一条新的融资渠道[7]。
香港政府为自己划定底线,即地铁公司必须按市场规律运作,严格遵守审慎的商业原则,即在切实可行的范围内尽量确保其收入以跨年计算,至少足以应付其日常营运。通过《地下铁路条例》等一系列法例、营运协议和长期发展规划,使地铁公司的运作和对其监管有章可循,这也是香港政府管理地铁公司的主要依据。当政府认为有必要成立地铁公司时,政府先制定和通过相关法例,明确公司的权利、责任、公司架构、营运原则和政府的监管机制等。同时,当地铁公司获得政府批出的某项专营权时,必须和政府签订一份详尽的营运协议,明确公司必须按照审慎商业原则运作,即确保其收入足以应付开支。法例又容许行政长官会同行政会议基于公众利益,发出指示。但如果指示违反了审慎商业原则,地铁公司有权就此获得政府的合理赔偿。
香港地铁建设管理模式的特点是发挥地铁资源(周边土地、票款收入等)在项目建设、经营过程中的作用,并对其实行集约化管理,通过资源整合,实现建设目标和经营目标。
2.日本对城市轨道交通的发展十分重视,制定了许多政策对有关投资者提供各种补助和税制优惠,促使全社会向城市轨道交通建设投资,设立了半公半私的轨道交通企业。日本城市轨道交通建设资金筹措途径主要有政府补助、利用者负担、受益者负担、发行债券、贷款五大类[8]。其中贷款又分为日本政策投资银行贷款(政策性贷款,一般不超过总投资的10%)、无息贷款和商业贷款(不超过总投资的20%)。
日本城市轨道交通的经营由资产的所有者认定,票价执行地区统一标准。为约束轨道交通的投资、经营、建设等行为,专门制定了铁路事业法和铁路抵押法,以保证投资及经营者的权益。东京地铁的经营虽然微有盈余,但不足以实现滚动发展。其投资回收期一般定为30年左右。
为了鼓励城市铁路建设投资,增加城市铁路的运输能力,东京于1982年4月建立了“特定城市铁路建设公积金制度”。该制度规定,鉴于铁路作为公共设施的特殊性质,对铁路部门收入实行减免法人税和固定资产税的税收优惠政策。并规定,凡享受减免税优惠政策的收入必须纳入铁路部门内部基金,用于铁路新线建设的投资。这一政策,对铁路部门来说,可以减轻新线建设投资的利息负担;对铁路使用者而言,则有保持建设工程前后运费稳定的好处。
日本十分重视轨道交通立法工作。在不同发展时期,出台了相应的法律法规。如改革前用《国有铁道法》、《铁道建设法》和《地方铁道法》来规范原国铁行为。1987年,为配合国铁民营化改革,日本颁布了《国有铁道改革法》,废除了原有法律。新成立的JR铁路集团7家子公司和其他铁路企业一样受《国有铁道改革法》的制约。通过法律形式,不仅明确了铁道建设投资、施工、营业线路、颁发执照、安全检查、运费及设施变更的上报批准等内容,而且进一步明确了铁路企业与政府的关系。这是日本铁路建设、运营和管理有序进行的关键所在。
日本东京模式的特点是在中央、地方两级政府承担轨道交通的大部分投资的同时,受益者负担也是建设资金筹措的重要手段;票价定位相对较低,并且票价标准相对稳定,客运总量大,因而运营公司依然可以凭借客票收入实现财务平衡(不含贷款本息的偿还)。
公私合营模式的特点是政府和企业共同出资设立地铁公司,负责地铁投资、建设和运营。香港地铁通过转让地铁周边土地开发权给地铁公司获得部分建设资金,而日本地铁通过政府补助、利用者和受益者负担、债券、贷款等渠道融资,这样有利于减轻政府的财政负担。其次政府和地铁企业之间的责任和权利划分明确,各司其责。香港地铁通过法例、营运协议、审慎的商业原则等来明确,而日本地铁则以法律的形式进行明确。公私合营模式在发挥政府投资主导作用和责任的基础上,通过民间资本的进一步引入,提高了轨道交通建设的商业化运作能力,有利于提高轨道交通管理绩效,是轨道交通建设运营模式发展的方向,但前提要求政府合理界定政府投资的责任与配套监管政策,能保证私人投资通过自身管理实现一定水平的收益,为私人资本介入提供良好的竞争平台和政策保障。
(三)国有民营模式
国有民营模式是指地铁线路完全由政府投资建设,建成后委托民营企业负责运营管理。目前新加坡地铁采用这种模式。
新加坡地铁、轻轨的建设资金完全由财政负担,由新加坡陆路交通管理局负责建设,建成后通过特许经营协议的方式交给新加坡地铁总公司(SMRT)和新捷运(SBS Transit)负责运营[5]。其中SMRT负责新加坡地铁的东西线和南北线,SBS Transit则负责东北线。为确保政府巨额投资和公众的利益能够得到保障,新加坡国会专门通过一项新法案,授予陆路交通管理局充分的管理权,去管制地铁和轻轨列车的经营者。法案规定,地铁和轻轨列车经营者的服务若达不到标准要求,将被罚款高达100万新元,在发生重大运营安全事故等情况下,陆路交通管理局将吊销经营者的执照。
新加坡地铁是完全的市场经营模式,以利润为企业最大追求目标。虽然政府只负责轨道交通的规划与投资建设,对线路运营不补贴,但新加坡地铁却是世界上少数几家能赢利的地铁之一。概括地讲,新加坡政府与新加坡地铁总公司和新捷运的关系就是政企分开,明确职责,各负其责。政府只负责为企业配备优秀的经营人才,营造必要的市场环境,建立相应的政策法规予以支持和约束,加强监督和安全管理。而企业则要对政府负责,对事关国计民生的公共事业负责,要保证服务质量和正常运营,自己解决生存和发展的问题。
国有民营模式和国有国营模式都由政府负责投资建设,不同的是前者由政府部门或国有企业负责运营,而后者则委托民营企业按市场模式运营。优点是由政府投资,资金有保障,但同时也给政府带来巨大的财政负担。国有国营模式有利于政府对轨道交通建设运营的一体化管理与控制,缺点是难以对国有管理绩效进行有效考评,投资和管理效率相对较低,适合于轨道交通建设初期或建设制度与监督管理相对规范的情况。国有民营模式通过企业市场化运作,自负盈亏,一定程度上减轻了政府在运营阶段的补贴,但要求政府事先对轨道交通项目运营收支情况有准确把握,能够在引入企业介入时合理确定政府补贴或扶持的政策条件,提供企业进入的合理竞争性平台。
(四)国有国营模式
国有国营模式是指由政府负责地铁投资建设,所有权归政府所有,运营由政府部门或国有企业负责。法国巴黎、德国柏林、美国纽约等世界上绝大多数城市都采用国有国营模式,这也是我国地铁建设的主要模式。
法国城市公共交通以城市交通管理委员会为管理机构、城市交通服务区为责权范围,城市交通税为资金来源,这三者相互支持,构成了其地方化的城市公共交通建设与管理机制的基础。巴黎地铁的投资来源主要是政府直接投入和市政当局设立的特别交通税。该税收将专项用于城市交通设施的建设、维修以及支付融资成本。在项目建成后,由大区公交公司统一经营。由于巴黎市地铁票价定位较低,票款收入与经营费用无法对冲。但巴黎的公交车盈利。公交公司以公交车的盈利补贴地铁的亏损,在此基础上实现财务的总体平衡。巴黎模式的特点是:政府设立专项建设资金(专款专用),以确保地铁的建设投资和债务的偿还;票价定位以吸引客流为主要目标;采取大公交混业经营,实现地铁经营的财务平衡。
同样,德国各城市的地铁轻轨建设资金60%出于联邦政府,其余由州、市政府承担。联邦政府规定:交通运输建设所需的资金,在全国范围内以汽油税方式征收,其中10%用于各城市的地铁与轻轨交通建设。另外,德国还制定了一些法律、规章等来吸引资金投资轨道交通等基础设施。例如,地方交通财政资助法,该法规规定可以用矿物油的所得税来改善地方的交通状况,增加城市轨道交通的投资可能性,包括新建或扩建有轨电车线、轻轨线及地铁线。
二、轨道交通建设管理经验分析
从各城市轨道交通建设管理情况看,各地轨道交通项目因其自身特点、政府定位和投融资模式等,都发展出符合本地实际情况的特有模式,主要有以下方面值得借鉴。
(一)系统完备的立法保障
为保障地铁建设资金、明确政府对轨道交通建设运营的标准及监管要求,有关国家和地区都采取立法方式对轨道交通建设有关问题予以明确规定和保护,相关法规从立法意图划分,主要包括以下几个方面:保障轨道交通资金来源:如德国地方交通财政资助法、日本的特定城市铁路建设公积金制度等。通过立法明确轨道交通建设资金和运营补贴的来源,以利于轨道交通网络的长期、持续、稳步建设。
明确政府对轨道交通建设管理的授权与监管要求,规范轨道交通建设程序与政府行政许可事项,界定政府与地铁公司的权责分工,使地铁公司能在规则约束下自主经营,改善运营服务,挖掘经济效益,如香港《地下铁路条例》、日本的《铁道事业法》等。
(二)稳定可靠的资金来源支持
轨道交通项目造价高昂、建设周期长、社会效益显著但其自身盈利回报能力低,具有准公共产品的特点,该特点决定了其建设运营较大程度上依赖于政府投资。很多国家都是通过立法解决轨道交通的资金来源,地铁建设和运营的资金来源基本以政府财政投资和补贴为主。
目前多数国家由中央政府、地方政府和轨道交通受益部门共同投资建设城市轨道交通系统。日本地铁建设采用补助金制度,对于市郊铁路,由国家和地方政府平均负担36%的补贴,而国家对单轨和新交通的补贴达2/3;巴黎的法规规定,城市交通设施基本建设,中央政府投资40.5%,其余的由地方政府和有关部门投资。一些国家则采取有偿使用资金和受益者投资的办法,如日本将各级财政以不同形式筹集的资金,以有偿使用方式通过金融机构提供给企事业单位,对于新线建设,除国家、地方政府补贴外,沿线受益者也要资助建设。各国城市轨道交通建设资金来源与运营情况见表1。
(三)选择适当的建设管理体制
轨道交通建设管理体制根据投融资、建设、运营组织管理方式的差异主要可分为一体化和专业化两类管理模式,不同建设管理模式对资源整合利用的方式有所不同。
香港实行地铁规划、建设、运营和资源开发一体化模式,2005年利润达84亿港元(其中物业收入占1/3)。2007年12月,九广铁路公司并入地铁公司,进一步增加了整体竞争实力。新加坡地铁由陆路交通管理局负责规划与建设,新加坡地铁总公司和新捷运负责营运;日本地铁由日本政府负责规划与建设,多家营运公司负责营运(含国铁和私铁);台湾台北地铁由市捷运工程局负责规划与建设,地铁公司负责营运,而高雄地铁则采用公私合营形式(PPP模式);欧美主要城市地铁由其所在大都市公共交通管理局负责规划与建设(资金50%来自联邦政府),地铁公司负责营运。
适当的建设管理体制有利于明确轨道交通规划建设运营流程中各参与单位的职责,建立良好的轨道交通建设发展环境与机制。
三、我国轨道交通建设管理现状分析
我国城市轨道交通建设成就显著,自1965年北京地铁一期工程建设以来,截至2008年9月全国开通轨道交通的城市有北京、上海、天津、广州、长春、大连、重庆、武汉、深圳、南京10个城市,全国运营线路里程达769公里,现有14个城市的轨道交通在建线路约1095公里,筹建和在建的城市已近40个,轨道交通建设已进入快速发展时期,总体上呈现一定程度的跃进式发展特征。
围绕城市轨道交通建设,国家和地方制定实施了相关法律法规,对轨道交通行业的健康发展起到了有益的推动作用。在轨道交通建设过程中,各地政府主管部门、建设单位结合地方实际,有针对性地采取了部分建设管理措施,也取得了较好的效果,本文主要结合我国轨道交通建设管理实践的经验与教训,重点针对建设管理中的不足,提出分析建议。
(一)经营开发授权
城市轨道交通项目作为城市大型基础设施,快捷、高效、准时的服务大大提高了人们的生活质量,促进沿线房地产迅速增值、商贸日趋活跃。尽管这些巨大的外部效益无法转换为轨道交通项目的财务收益,但从项目财务运作看,其商业效益的合理开发是轨道交通项目投资效益的重要组成部分,对减轻政府补贴负担,改善轨道交通项目自身盈利水平具有重要作用。
根据城市轨道交通项目实际运作,轨道交通的外部财务收益来源主要包括广告、商业通信引入、商业开发、沿线土地开发和从属第三产业开发等。目前我国轨道交通建设运营企业缺乏有效的自主经营开发授权,各地轨道交通公司探讨运作的商业开发活动缺少法律的有效保护,建议在轨道交通项目通过审批后,政府授予轨道交通建设单位或受其委托的运营单位可享有一定的房地产开发、商业和广告等活动的经营权,以商业效益为准则,鼓励轨道交通立足于改善和提高运营服务水平,积极挖掘和开发轨道交通的附属经济效益。
(二)投融资模式
城市轨道交通是准公共产品,有很强的公益性,决定了其不可能作为商业产品,通过市场竞争来获得资金来源,政府通常要参与轨道交通的投融资和经营活动。由谁投资以及如何经营,是轨道交通投融资非常关键的问题。目前我国各地轨道交通投融资模式仍以政府出资和银行贷款为资金的主要来源。各地结合政府可支配资金、沿线土地增值收益的再分配等,对轨道交通建设运营资金的保障进行了多方面的尝试和实践,取得较好的经验。上海、广州、南京等地在轨道交通建设期间不考虑还本付息等政府补偿措施下,实现了轨道交通运营的盈利,在一定程度上增强了我国城市轨道交通发展的信心。
结合国内外实践经验,轨道交通投融资模式的改革应以政府出资为主导、采用运营管理市场化的模式。根据城市轨道交通的准公共产品特征,其投融资模式应在政府出资主导下,正确判断轨道交通发展预期,探索轨道交通综合开发和外部收益补偿机制,有效把握补贴资金额度及操作方式,使建设运营单位在项目获得补贴后满足市场化发展条件,明确建设运营服务标准,奖罚分明,自主经营,自负盈亏,自我发展。
(三)经济定位
从经济学角度看,城市轨道交通兼具公共产品和私人产品的特征,即城市轨道交通运输服务具有消费的非竞争性和排他性的基本特征,属于准公共产品。轨道交通作为城市公共交通骨干网络,可以显著改善区域交通状况,诱发沿线土地升值,促进沿线房地产、商业等行业的快速发展,社会效益和外部经济效益显著。但由于轨道交通建设成本高昂、运营成本巨大,项目自身盈利能力差,目前世界上绝大多数轨道交通项目建设运营都依赖政府财政补贴。
城市轨道交通的准公共产品特征决定了其与公共产品、商业产品有所区别,但目前我国现行政策法规中,对城市轨道交通的经济定位缺乏准确论述,建议在轨道交通行业法规体系完善时,进一步明确轨道交通的准公共产品特征,并以此定位为基础,进一步理顺项目评价标准、投融资体系等一系列问题。
四、结论及建议
1.城市轨道交通是准公共产品,有很强的公益性,而目前在我国现行政策法规中,对其经济定位缺乏准确定性,建议在轨道交通行业法规体系完善时,进一步明确城市轨道交通的准公共产品特性,在法律层面上给予城市轨道交通正确定位。
2.城市轨道交通因其自身经济特征,决定其投融资模式必须以政府为主导,明确政府的补贴责任,使轨道交通建设运营单位在项目获得补贴后满足市场化发展的条件。
其投融资模式应以政府出资为主导,正确判断轨道交通发展预期,有效把握补贴资金额度及操作方式,使轨道交通建设运营单位在项目获得补贴后满足市场化发展的条件,进一步明确政府和建设运营单位的权利和责任,促进轨道交通的健康发展。
3.目前我国轨道交通建设运营企业缺乏有效的自主经营开发授权,建议在轨道交通项目通过审批后,政府授予轨道交通项目建设单位或受其委托的运营单位享有一定的房地产开发、商业和广告等活动的经营权,进一步改善轨道交通建设运营企业自身盈利水平,减少政府财政补贴负担。
