二、当代中国环境法的特点和发展趋势  

本文将1978年中共十一届三中全会以来的环境法即经济转型时期的环境法，称为中国当代环境法。概括起来，中国当代环境法呈现出如下特点和趋势：

（一）环境管理思想和环境保护战略更加进步，实施可持续发展战略成为环境法的指导思想

在中国，自从联合国环境和发展会议以来，党和国家已经决定改变不可持续的生产方式和消费方式，实施可持续发展战略。为了扭转中国沿袭传统的非持续性发展模式的被动局面，中国计划在2000年前后初步建立起与可持续发展有关的立法体系，实施可持续发展战略，转变环境保护的管理思想。通过制定《中国21世纪议程》，可持续发展已经对中国的环境法制建设产生全面的、深远的影响。1998年修改的《土地管理法》首次在法律中将“促进社会经济的可持续发展”明确规定为环境资源法的立法目标。中国环境法越来越重视预防原则、全过程管理、清洁生产、源头控制和总量控制，正在向着可持续环境法的方向发展。例如：强调预防污染的法律制度，大力推行清洁生产；在污染防治管理的指导思想上确立“三个转变”，即在工业污染防治基本战略上从侧重污染的末端治理转变为工业生产全过程控制，在污染物排放控制上由重浓度控制转变为浓度控制与总量控制相结合，在污染治理方式上由重分散的点源治理转变为集中控制、区域控制与分散治理相结合；等等。随着可持续发展战略和综合环境管理思想的深入，我国环境法所涉及的范围和对象，已从最初的对个别环节的控制(如强调对污染物处理、处置的污染源“末端控制”)发展到对包括决策过程在内的全过程控制（如污染的“源头控制”、“从摇篮到坟墓”的全过程控制），从最初的对个别对象或某类对象的管理（如废物管理）发展到对各种相关对象的管理（如废物管理和产品管理、资源管理和环境管理），并开始推广一些新的法律制度，如综合决策制度，综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度，新的环境资源税费、排污许可证制度等。

（二）有具有特色的环境法学研究和环境法学理论作指导

在这个阶段，中国的环境法学研究得到了较大的发展，使得中国的环境法制建设有了科学的理论指导。

新中国成立以来的法学理论基本上是有关人与人关系（即人际关系、人域关系）、特别是阶级关系的法学理论，没有或很少有人与自然或人与环境的关系（即人环关系）的法学理论。从中共十一届三中全会以来，随着我国环境保护事业和环境法的发展，逐步有了关于人与自然关系的法学理论；开始是在环境法这一部门法学中出现了人环关系的理论，后来在整个法学基础理论中出现了人与自然关系的理论。随着改革开放的深入发展，我国一些专门研究法学基本理论的学者专家开始介绍和研究中国古代和外国有关人与自然关系的理论、学说，包括新的自然哲学、新自然法学等。从某种意义上可以认为，有关调整人与自然、人与环境的关系的法学理论，正在成为推动当代中国环境法向着更加科学、完整、综合、独立的体系发展的指南和基本理论。

近十几年来，环境道德已开始在中国传播，并对中国的环境法制建设产生了一定的影响。中国环境与发展国际合作委员会设立的生物多样性工作组通过大量研究，提出了一些支持环境道德的意见。《环境保护法》（1989年）第六条关于“一切单位和个人都有保护环境的义务”的规定，是社会流行的“保护环境，人人有责”这一道德格言的法定化。1994年3月25日国务院第16次常务会议讨论通过的《中国21世纪议程》已将“形成新的人与自然相处的伦理规范”、“建立与自然相互和谐的新行为规范”即环境道德，作为21世纪道德建设的重要内容和任务[1] 。国家环境保护局、中共中央宣传部、国家教育委员会制定的《全国环境宣传教育行动纲领（1996年－2010年）》[2] 是我国第一个提倡、推广全民环境道德的长期规划，该纲领明确提出：“环境教育是提高全民族思想道德素质和科学文化素质的基本手段之之一。环境教育的内容包括：环境科学知识、环境法律法规和环境道德伦理知识”；“通过环保知识宣传活动，逐步规范公众的行为，培养良好的伦理道德规范，促进形成良好的社会风尚，逐步将保护环境、改善生态、合理利用与节约各种资源的意识和行动渗透到日常生活之中”。在上述背景下，环境伦理、生态道德逐渐进入中国环境法的认识论，环境道德规范不断被法定化，环境法律规范不断被道德化，环境道德或生态伦理逐渐成为环境权的伦理根据，从而使环境法学的理论更加成熟和更加富有说服力。

（三）环境立法的综合化进一步加强

在这个阶段，特别是联合国环境与发展大会之后，中国认识到实现可持续发展，特别需要加强规范环境、社会、经济可持续发展行为的综合性的环境法规体系的建设；中国环境法涉及的环境、资源问题及与之相关的跨领域问题越来越多，调整的社会关系和保护对象越来越广泛，调整这些问题的方式方法越来越协调，有关环境资源的各种法规的联系和结合日益紧密；中国环境法正在将环境与资源、环境保护与经济社会发展结合起来，正在发展成为以保护环境资源为主，综合调整环境、经济、社会发展问题的可持续环境法体系。中国环境法的这种综合化趋势，主要表现在如下三个方面：

第一，立法方面的综合化趋势。从环境保护法体系看，已经从单纯的防治环境污染法

体系向双重的防治环境污染和自然资源保护法体系发展；从自然资源法体系看，已经从单纯的自然资源开发利用法体系向双重的自然资源开发利用和保护法律体系发展；从能源法体系看，已经从单纯的能源开发利用法体系向双重的能源开发利用和保护节约法体系发展；从区域开发建设法体系看，已经从单纯的城乡规划建设法体系向双重的城乡规划建设和区域综合开发整治法体系发展。在1998年新组建的国家环境保护总局已经确定了污染防治与生态保护并重的方针。在立法建议中，有关部门和专家多次建议起草一个更加富有综合性的环境资源法律。

第二，法律机制方面的综合化趋势。从立法机制方面看，全国人大于1993年成立了环境保护委员会，后来改名为环境与资源保护委员会。这说明国家立法机关已经从环境保护和资源保护、合理利用的角度统一考虑、规划我国环境资源法律的综合化。从执法机制方面看，在历次机构改革中，都曾提出在原有的资源保护部门的基础上建立环境资源部或国土资源委员会的机构改革方案；现有的国家环境保护总局的职能正在向着环境资源双重保护的功能方向发展，其环境管辖范围和职能正在扩大。。

第三，环境法的综合化与环境法学的综合化互相呼应。环境法的综合化一直受到环境法学研究和教育方面的综合化的影响，环境法学专业研究范围的扩大从法学理论方面为环境法的综合化提供了支持。将环境法学即环境与资源保护法学作为法学中的一个二级学科，本身就是环境法综合化发展的产物。

（四）有坚实的宪法基础和党的政策基础，环境法制建设日益成为宪法、国家计划和政党章程中的重大问题

中共十一届三中全会之后，随着改革开放的深入和环境保护事业的发展，中国共产党和中国政府越来越重视环境保护和环境法制，环境问题成了政党和政治家重视解决的政治问题，人与自然的关系成了国家通过其根本大法、国家计划和综合决策进行调整的国家大事，环境保护成了国家法律明确规定的国家的基本职能和基本国策。目前，我国已将环境保护纳入国家宪法、国家计划和《中国21世纪议程》，党和国家通过制定的政策文件和法律法规，明确宣布环境保护是我国长期坚持的基本国策，明确要求对环境保护要“党政一把手亲自抓和负总责”，明确指出“要不断完善社会主义市场经济体制下的环境保护法律体系”[3] ，1998年修改的《土地管理法》明确宣布“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。中华人民共和国的法律、中国共产党的重要文件，都对环境资源的合理开发、利用、保护、改善作了明确的规定，整个环境法制建设的发展有了可靠的法律保障和政策保证。

（五）环境法治已经成为环境法制建设的目标，环境民主和公众参与正在成为中国环境法的基本原则和制度

我国改革开放和经济、社会与环境事业的深入发展，对环境法制建设提出了新的要求。江泽民主席在1997年、1998年中央计划生育和环境保护工作座谈会上的讲话强调：“加强环境法制建设”、“把环境保护工作纳入制度化、法治化的轨道。”1999年修改的宪法，将“依法治国，建设社会主义法治国家”正式写入了国家的根本大法。从此以后，“把环境保护工作纳入制度化、法治化的轨道”即实行环境法治，开始成为我国环境环境法制建设的基本目标和任务。

目前，中国环境法的民主化正在逐步进行，环境民主、环境权正在成为中国环境法制建设的指导思想或原则，环境法中的环境监督管理制度日趋民主化，环境保护工作中的民主手段和公众参与日益法律制度化，公众参与环境保护已取得一定的成效。我国宪法、《环境保护法》（1989年）、《水污染防治法》（1996年修改）和《环境噪声污染防治法》（1996年）等法律和政策文件均有关于实行环境民主和公众参与的规定。 江泽民主席在中共第十五次全国代表大会上的报告（1997年9月2日）指出：“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”法治的精髓是强调主权在民和政治民主即民主原则，没有民主就没有法治，民主和法制的统一才是法治。《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月）关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定，为实行环境民主开辟了更加广阔的道路。《中国21世纪议程》明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”[4] 国家环境保护局、中共中央宣传部、国家教育委员会制定的《全国环境宣传教育行动纲要（1996年－2010年）》[5] 将“公众参与”作为编制该《行动纲要》的基本原则，将“逐步建立公众在环境保护方面的参与监督机制”作为该《行动纲要》确定的2000年总体目标的一项重要内容，要求“逐步形成公众参与机制，为公众参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件、机会和场所，引导公众积极参与环保公益活动”。该纲要还提出了一系列推行公众参与的行动和措施。

（六）根据社会主义市场经济体制的特点加强环境法制建设，环境法越来越多地采用经济手段和市场机制

这个时期的环境法，具有经济转型时期环境法的基本特征，如变动性。为了适应中国社会主义市场经济体制的建立，必须制定适应社会主义市场经济的环境法规，对已有的环境立法进行修改和完善，引入符合市场经济规律和市场机制要求的法律调整手段。

目前，我国的环境法正越来越多地采用经济政策和经济手段。《中国21世纪议程》明确要求：“将环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的作法”，“有效地利用经济手段和其他面向市场的方法来促进可持续发展” [6] 。在中国的环境法规和其他有关法规政策文件中均有实施环境经济政策和经济手段以保护环境和资源的内容，例如：强调把环境和自然资源纳入到国民经济核算体系中去；强调税收政策在综合决策中的作用；强调环境与资源的保护与利用政策要同部门发展政策及宏观经济政策相结合；强调经济手段与命令控制手段的结合；强调“污染者负责”、“谁开发谁保护”的责任原则。

目前中国法律规定实行的经济政策和经济手段可以分为三个方面：一是由环保部门执行的经济政策，如排污费、生态环境补偿费和“三同时”中的经济政策；二是由各资源、产业部门执行的经济政策，如矿产资源补偿费、水产资源保护费、土地损失补偿费、城建环保投资、奖励废物回收利用政策、育林费、林业基金、行业造林专项资金、造林和育林优惠贷款、防治水土流失专项资金等；三是由综合管理部门执行的经济政策，如城镇土地使用费、耕地占用税、资源税、奖励资源综合利用政策（包括资源综合利用利润留成环保投资）、企业更新改造环保投资、清洁生产费用、环保产业优惠政策、有益于环境的财政税收政策、银行环境保护贷款等。

（七）环境法采用越来越多的科学技术手段和科学技术规范

中国的环境法也与其他国家的环境法一样，正在越来越多地采用环境技术手段和环境技术规范。《环境保护法》（1989年12月）规定：“国家鼓励环境保护科学技术的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识”（第5条）；“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术”（第25条）。《大气污染防治法》（1995年8月修正），《水污染防治法》（1996年5月修正），中共中央办公厅、国务院办公厅转发的外交部、国家环境保护局《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》[7] 和《中国21世纪议程》等法律和政策文件，有大量关于采用环境科学技术保护环境的规定。通过十多年的努力，我国已从法律上初步建立结合技术改造防治工业污染、环境影响评价、环境标准、环境监测、清洁生产、环境标志、ISO14000环境管理系列标准等采用科学技术保护环境的法律制度。

（八）以强化环境监督管理为中心，努力提高环境法的实施能力和执法效率

在可持续发展时期，中国环境法发展的一个重要特点是以强化环境监督管理为中心，加强环境执法和环境立法的有效实施，提高环境法的实施能力和执法效率。加强环境执法，既是强化环境监督管理的主要途径，也是这个阶段环境法制建设的发展趋势。这种趋势主要表现在如下几个方面：在中央，将环境执法和环境立法置于同等重要的位置，在地方，将环境执法作为环境法制建设的重点；加强环境法的宣传教育和人员培训，普及环境法的知识，提高全社会特别是政府官员和管理人员的环境法制观念；强化国家环境监督管理体制的建设，重视理顺环境管理体制，强化环境保护行政主管部门的职权，包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养；国家环境管理机关的管理范围和管理权限在扩大，环境行政执法和司法的能力在增强；在现实生活中，污染源单位的责任和违反环境法的责任越来越明确、具体，自觉遵守环境法的程度在提高；环境保护措施的制度化加强，环境法律规定、措施和制度的可操作性增强，环境执法行为的规范化、程序化、制度化程度增强，环境执法制度和管理制度日益健全；强调对重点目标进行重点控制，如强调对“三河（淮河、海河、辽河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、两控区（酸雨控制区和二氧化硫控制区）”的环境监督管理，突出对“四害”（废水、废气、废渣和环境噪声）的防治，对重大污染源和“十五小”企业实行更加严格的控制措施；环境法制建设（包括环境立法和执法）和环境管理的有效协调加强，对环境违法行为的打击、处罚程度增强，对环境法的监督、检查加强；等等。

进入90年代以来，中国的环境法制建设正在逐步从以立法为主转变为立法与执法并重，环境法的实施正在日益加强。国务院和国务院主管环境资源工作的行政部门曾多次发出加强环境执法的通知，如《国务院关于加强环境保护执法检查严厉打击违法行为的通知》（1993年3月）等；在强化环境执法机构、措施、监督、检查和制度方面做了大量工作，在对淮河、太湖等流域的环境执法中取得了重要突破和成就，有力促进了中国环境法的实施。加强环境执法包括环境行政执法和环境司法，特别是强化对违法环境行为的制裁。例如，在1996年8月之前，我国法律实行是“提倡达标排污、对超标排污收费、对缴纳超标排污费的超标排污活动不禁止”的政策，超标排放污染物是我国长期存在的正常现象，十多年来我国已对30多万个排污单位征收超标排污费。从1996年8月3日《国务院关于环境保护若干问题的决定》颁布之日起，所有新的建设项目建成投入生产或使用后，必须确保达到国家或地方规定的污染物排放标准；对没有执行环境影响评价制度、擅自建设或投产使用的新建项目，依法责令其停止建设或停止投产使用；对验收时达标，但投入生产或使用后不能稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准的新项目，依法责令其停止超标排放污染物并依法责令其停止整顿；对原有超标排放污染物的单位一律依法实行责令限期治理，限期治理的期限为1至3年，对逾期未完成治理任务的依法责令其关闭、停业或转产；也就是说，到2000年前，中国将基本消灭目前这种“正常”的超标排污现象。在对环境违法行为的处罚方面，新的环境法规大都提高了处罚程度，包括：增加给予行政处罚的违法行为的种类，提高行政处罚罚款的数额，扩大行政处罚的方式。在新修订的刑法法典中，增设了专门的破坏环境和资源保护罪，对固体废物和珍贵、濒危野生动物方面的犯罪，后果特别严重的，可以处十年以上有期徒刑。

（九）中国环境法与外国环境法、国际环境法的协调日益增强

随着中国逐步进入国际经济大循环和国际环境保护舞台，在环境立法和环境技术规则、环境标准的制定等环境法制建设中，中国正在加快与国际环境条约、国际惯例的接轨，学习、借鉴、吸收外国环境法制建设中的先进经验。为此，中国确定了国内环境法与国际环境法接轨的政策目标，确定了环境立法和环境法实施方面的国际合作政策。这种发展趋势主要表现在如下几个方面：中国环境法与外国环境法、区域环境法、国际环境法之间的相互联系日益增加；中国越来越强调国内环境法与国际环境法的协调和接轨，促进中国环境法与外国环境法之间的协调；中国环境法越来越多地吸收国际环境法中的原则、措施和制度，自愿采纳国际通用的环境标准；中国环境法越来越多地采用外国环境法中的先进法律措施和管理制度；中国环境法与外国环境法之间的共同点、相似性越来越多；中国日益重视环境法的信息交流、环境法宣传教育和培训方面的国际合作。

为了实现国内环境环境立法与国际环境公约的接轨，中国在新的环境立法中体现了《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《控制危险废物越境转移及处置巴塞尔公约》的有关内容；已经制定《关于严格控制境外有害废物转移到我国的通知》（1991年3月7日国家环境保护局、海关总署发布），《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》（1994年3月16日国家环境保护局公布），《关于坚决控制境外废物向我国转移的紧急通知》（国务院办公厅1995年11月17日发布），《废物进口环境保护管理暂行规定》（国家环境保护局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商局和国家商检局联合发布，1996年3月1日）等法规、规章。